UN CAMINO QUE COMIENZA...

Derechos culturales, pueblos indígenas y los potenciales aportes del sistema interamericano de protección de los derechos humanos

Elizabeth Salmón*

Mariana Chacón**

Los derechos culturales suelen calificarse como “categoría subdesarrollada” de derechos humanos. Esto sugiere que, en comparación con otros derechos humanos –civiles, políticos, económicos y sociales– son los menos desarrollados en relación a su alcance, contenido jurídico y posibilidad de hacerlos respetar , pese a que la lista existente de derechos culturales es relativamente exhaustiva. Incluso, se acostumbra utilizar la expresión “derechos económicos, sociales y culturales” como un todo indivisible, cuando, en realidad, los derechos culturales reciben mucha menos atención que los dos primeros.

Esto puede observarse no sólo en la doctrina sino en la práctica estatal. Resulta difícil encontrar una constitución nacional que, al enumerar los derechos económicos y sociales, contenga un capítulo que trate exclusivamente de los derechos culturales. Es posible identificar que, en general, las constituciones se limitan a mencionar el derecho a la educación.

Existen algunas razones para la reserva demostrada por la doctrina y la práctica estatal en relación con los derechos culturales: están dispersos en un gran número de instrumentos, tanto universales como regionales, aprobados por las Naciones Unidas y por los organismos especializados; por otro lado, la carencia de un tratado general de codificación o declaración da lugar a diversas maneras de articulación y agrupación de dichos derechos.

Esta falta de claridad se hace evidente cuando los derechos culturales se presentan como un solo derecho, a saber, el derecho a la cultura o el derecho a participar en la vida cultural , mientras que también pueden ser enumerados de un modo más detallado y divididos en nueve grupos: derecho al patrimonio, la enseñanza, la escolaridad, la enseñanza superior, la identidad, el idioma, la cultura, los medios de difusión y el deporte.

En las siguientes líneas se presentan algunos conceptos y análisis que pretenden contribuir a precisar algunas ideas esenciales del tema y su inserción, aún incipiente, en el sistema interamericano de derechos humanos.

1. ¿LA CULTURA NO CUESTA?

No identificamos en el estadío actual del Derecho internacional un concepto unívoco de cultura, sino que por el contrario estamos frente a un concepto multidimensional que ha recibido consagración normativa en sus diferentes facetas :

(1) “Cultura” en el sentido clásico –y elitista– de la palabra, que significa el canon tradicional de arte, literatura música, teatro, arquitectura, etc.

Es esta acepción del derecho a la cultura la que recoge el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) en las Directrices Revisadas sobre la Forma y Contenido de los Informes a ser sometidos por los Estados Partes bajo los artículos 16 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Ellas exigen, en el contexto del artículo 15 del PIDESC , que los Estados provean información sobre las medidas tomadas “para promover la participación popular en la cultura” a través de “centros culturales, museos, bibliotecas, teatros [y] cines” , lo cual corresponde al enfoque que los redactores del Pacto otorgaban al término “cultura”. Además, la participación popular en la vida cultural incluye tanto el derecho a disfrutar los trabajos y valores culturales, literarios y artísticos, sino también a crear dichos trabajos y valores.

(2) “Cultura” en un sentido más pluralista, que comprende todos los productos y manifestaciones de motivación creativa y expresiva. Esta definición incluye no sólo la “alta” cultura, sino incluso un fenómeno como televisión comercial o radio, la prensa popular, música popular y contemporánea, manualidades.

La idea primigenia detrás de la primera concepción de cultura fue su “democratización”, es decir, la superación de la especie de canon predeterminado de “grandes” trabajos que habían sido reservados previamente sólo para una elite afortunada. Algo no contemplado por los redactores del PIDESC, sin embargo, fue la “popularización” de la cultura; es decir, el derecho de todas las personas de disfrutar de actividades culturales y formas de expresión que ellos mismos habían considerado valiosas.

En ese sentido, desde 1968, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) identificó la “progresiva declinación para definir “cultura” en términos elitistas [y] un nuevo reconocimiento a la diversidad de los valores culturales, creaciones y formas, incluso dentro del mismo Estado”. La adopción por parte de la UNESCO de una definición más inclusiva e igualitaria de “cultura” fue formalizada cuando su Conferencia General declaró, en la Recomendación sobre Participación en la Vida Cultural de 1976, que la cultura no es meramente una acumulación de trabajo y conocimiento producido, recolectado y conservado por la elite para colocarlo al alcance de todos. Por el contrario, que el concepto de cultura se ha ampliado e incluye todas las formas de creatividad y expresión de los grupos e individuos.

Esta concepción de la vida cultural no se encuentra restringida a los productos de la creatividad humana, sino que incluye otras formas de auto expresión y expresión social, tales como los deportes, juegos y entretenimiento en general.

De acuerdo con esta nueva tendencia, el CDESC ha adoptado la acepción menos restrictiva de la definición de vida cultural promovida por la UNESCO. Esto se evidencia en las Directrices Revisadas difundidas por dicho Comité, que describen el derecho incluido en la provisión como “el derecho de todos de participar en la vida cultural que ella o él considere pertinente, y manifestar su propia cultura”.

Finalmente, esta acepción se encuentra también recogida, en el marco del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, concretamente por el Protocolo de San Salvador, el cual en su artículo 14.1, señala que “[l]os Estados partes en el (…) Protocolo reconocen el derecho de toda persona a (…) participar en la vida cultura y artística de la comunidad; gozar de los beneficios del progreso científico y tecnológico; y, beneficiarse de la protección de los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que sea autora”.

(3) “Cultura” en el sentido antropológico, que no simplemente significa los productos de la creatividad o la expresión, sino las características comunes que subyacen a una sociedad específica –su “forma de vida”– y de la que emanan las dos manifestaciones anteriores.

De acuerdo con las dos definiciones previas de cultura, la concepción de “vida cultural” es un producto externo y observable de la sociedad. Por el contrario, una definición antropológica ve la cultura como el marco interno de referencia de una sociedad, la “forma de vida” de la cual emanan las dos concepciones previas. Ello quiere decir que se trata de “una visión del mundo que representa la totalidad del encuentro entre las personas y las fuerzas externas que afectan su vida y la de su comunidad“ . Esto se ha traducido en una preocupación por parte del Comité por el derecho de las minorías lingüísticas, étnicas y religiosas dentro de los Estados, así como por el derecho a practicar y desarrollar su identidad cultural distintiva.

Es necesario resaltar que esta visión de “cultura” genera una pregunta teórica importante. ¿Se trata de un derecho individual, un derecho colectivo o de ambos? De acuerdo a su origen, el artículo 15 del PIDESC presenta un derecho individual. El Comité se asegura que cada ciudadano tenga derecho y esté apto para participar en actividades culturales. Sin embargo, cuando exige a los Estados que preserven las “formas de vida”, ya sea de mayorías o minorías, parece aproximarse a un derecho colectivo o de grupo.

En opinión de O’KEEFE , no existe razón jurídica por la que el derecho contenido en el artículo 15 no pueda ser caracterizado tanto como un derecho individual como un derecho de grupo, dependiendo del contexto en que es ejercido. Ello porque, hasta el momento, el CDESC no se encuentra facultado para recibir comunicaciones individuales y porque el Protocolo Facultativo del PIDESC de acuerdo a su texto actual, prevé la posibilidad de recibir comunicaciones tanto individuales como grupales. Sin embargo, esta afirmación no sería igualmente válida en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, en el cual las comunicaciones son únicamente individuales.

No obstante, y a pesar de las eventuales dificultades institucionales que esta opción conlleva, creemos que los denominados derechos de las minorías y los pueblos indígenas se ven fortalecidos con una concepción más amplia de cultura que respete todas las manifestaciones de la vida humana de manera individual y colectiva

2. LA DIVERSIDAD CULTURAL ES PARTE DE NUESTRO PATRIMONIO COMO HUMANIDAD

La percepción estatal ha sido más bien reticente a desarrollar y hacer efectivos los derechos culturales en el entendido de que un fortalecimiento de las diferentes identidades culturales que conforman un Estado podría fomentar tendencias a la secesión haciendo peligrar la unidad nacional. Por ello, hubo oposición a que se introdujera los derechos culturales en la Carta de las Naciones Unidas; tampoco los derechos culturales de las personas pertenecientes a minorías se mencionan en la Declaración Universal de Derechos Humanos sino que sólo se reconocieron en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966.

Durante la Conferencia Mundial sobre las Políticas Culturales (México D.F., 1982) , los delegados hicieron hincapié en la conciencia creciente de la identidad cultural, del pluralismo que de ella se desprende, del derecho a ser diferente y del respeto mutuo de una cultura por otra, incluidas las de las minorías. La experiencia demuestra que más bien ello garantiza paz y estabilidad y no, como temen los Estados, la secesión y la erosión de la soberanía nacional.

3. LOS DERECHOS DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS Y NATIVAS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS:UN LARGO CAMINO QUE COMIENZA A SER RECORRIDO.

Habitan actualmente en el mundo entre 300 y 350 millones de personas indígenas, las que llegan a constituir el 6% de la población mundial. De dicho porcentaje, cerca al 37% reside en América Latina, y el Perú es el segundo estado con mayor población indígena de la región.

Hasta la fecha, los derechos de las personas y de los pueblos indígenas no han tenido una regulación específica en los instrumentos básicos que rigen el sistema interamericano de derechos humanos. Ni la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ni la Convención Americana sobre Derechos Humanos así como sus Protocolos Adicionales y demás tratados interamericanos sobre derechos humanos, contienen disposiciones que desarrollen de forma específica los derechos de los pueblos indígenas.

Lo único que existe en la actualidad es un Proyecto de Declaración Americana sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, que fue aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, "la Comisión Interamericana" o "la Comisión") de 27 de febrero de 1997 y sometido a la consideración de la Asamblea General de la OEA, donde permanece en evaluación hasta la fecha.

Lo interesante es que esta orfandad normativa no ha limitado la acción de algunos órganos que han ido generando una serie de pronunciamientos que van construyendo los pilares esenciales de su protección jurídica. Creemos que éste es un aporte fundamental que no sólo compensa, de manera ciertamente inicial, la falta de tratamiento normativo y abre puertas a futuros desarrollos que, como en otros supuestos, no tendrán más que plasmar los avances institucionales del sistema.

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

La Comisión ha recibido y procesado una gran cantidad de peticiones sobre situaciones que afligen a personas y comunidades indígenas, aplicando fundamentalmente los preceptos de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre de 1948, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969.

No obstante, la Comisión ha debido seguir lo hecho en el sistema universal de protección de derechos humanos, cuando se aproxima a la materia a partir de otros derechos, tales como la prohibición de la discriminación. Sin embargo, este enfoque resultó muy tenue, pues la prohibición de discriminación sólo aparece en la Declaración y en la Convención Americana en el ámbito del derecho a la igualdad, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, idioma, religión, condición social, etc.

El tratamiento tradicional de sus derechos como minorías, incluso por la vía de la prohibición de discriminaciones, no es suficiente, pues desconoce la naturaleza y complejidad de los pueblos indígenas, los cuales poseen derechos de naturaleza individual y colectiva vinculados estrechamente. Los pueblos indígenas se encuentran conformados por una historia, cultura, lenguas, diversidades étnicas, cultos o religiones, técnicas ancestrales, tradiciones artísticas, instituciones propias, regímenes jurídicos y de administración de justicia, territorios y hábitat. Todos estos elementos no pueden ser tutelados perennemente por derechos que no plasman la verdadera naturaleza y necesidades de las minorías indígenas.

En respuesta a esas peticiones, la Comisión ha emitido resoluciones, informes y recomendaciones a los Estados, así como solicitado a los Estados medidas urgentes para hacer respetar los derechos que los instrumentos interamericanos sobre derechos humanos reconocen y que se han obligado a respetar y garantizar a todos sus habitantes.

Dichas peticiones, en los casos en que las víctimas son indígenas y comunidades indígenas, están referidas en particular al derecho a la vida, a la libertad, a la integridad personal, a la propiedad, a la dignidad, al debido proceso y las garantías judiciales; pero, además, tienen implicancias para su funcionamiento y derechos colectivos como comunidades, sociedades y culturas con vida y valores propios dentro de cada Estado.

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (CORTE IDH O CORTE)

La Corte ejerce funciones jurisdiccionales obligatorias al interpretar y aplicar las disposiciones de la Convención en los casos individuales que le presenten la Comisión o los Estados, cuando éstos han reconocido la competencia de la Corte para hacerlo. La Comisión ha presentado a la Corte varios casos respecto a violaciones de derechos de individuos y comunidades indígenas. Adicionalmente, la Corte IDH tiene una función consultiva de interpretación de las normas sobre derechos humanos en vigor en el continente americano y las opiniones consultivas de la Corte constituyen interpretación legítima de dichas normas. Por ello, la labor que ha realizado en relación con los derechos de las minorías indígenas es de suma trascendencia.

A nivel de este órgano, uno de los pronunciamientos más conocidos sobre derechos de los pueblos indígenas es el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. En su sentencia de fondo, de fecha 31 de agosto de 2001, la Corte Interamericana reconoció la dimensión cultural del derecho de propiedad sobre la tierra, así como la vinculación vital que existe entre las poblaciones indígenas y los territorios que ocupan. En el párrafo Nº 149 de la sentencia de fondo se detalla lo siguiente:

"(...) Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. (...) Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras" .

Adicionalmente, el voto razonado del juez Sergio García Ramírez precisa que:

"La Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni contribuye al reconocimiento de unas relaciones jurídicas específicas, que concurren a integrar el estatuto característico de una buena parte de los habitantes de América, cada vez mejor comprendido y reconocido por las legislaciones nacionales y los instrumentos internacionales. El tema de esta Sentencia, y por ende ella misma, se sitúa en un punto de convergencia entre derechos civiles y derechos económicos, sociales y culturales; dicho de otra manera: se halla en el punto al que concurren el Derecho civil y el Derecho social. La Convención Americana, aplicada en los términos de la interpretación que ella misma autoriza, y que además figura en las reglas de la materia conforme al Derecho de los Tratados, debe significar y en efecto significa un sistema normativo de protección segura para los indígenas de nuestro Continente, no menos que para los otros pobladores de los países americanos a los que llega el sistema tutelar de la Convención Americana." .

Por otro lado, encontramos el caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa c. Paraguay, de 17 de junio de 2005 , que recoge una denuncia por la omisión estatal de reconocer la propiedad sobre territorio ancestral a comunidades indígenas. Resultan extremadamente relevantes las consideraciones de la Corte en torno al derecho de la comunidad de ejercer sus costumbres culturales.

135. La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural.

Asimismo, relacionó esta forma de vida particular con la especial relación que la comunidad tenía con sus tierras o territorios:

136. Lo anterior guarda relación con lo expresado en el artículo 13 del Convenio No. 169 de la OIT, en el sentido de que los Estados deberán respetar “la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.”

Además, la Corte incluso relacionó la garantía de los derechos culturales de la comunidad con su reconocimiento como persona jurídica, distinta a las personas que la conforman:

68. La Corte considera que el otorgamiento de personería jurídica sirve para hacer operativos los derechos ya existentes de las comunidades indígenas, que los vienen ejerciendo históricamente y no a partir de su nacimiento como personas jurídicas. Sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa, y los derechos que ello apareja, como la designación de sus propios líderes y el derecho a reclamar sus tierras tradicionales, son reconocidos no a la persona jurídica que debe inscribirse para cumplir con un formalismo legal, sino a la comunidad en sí misma que la propia Constitución paraguaya reconoce como preexistente al Estado.

Finalmente, en el Caso de la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa c. Paraguay , la Corte detalla la especial consideración debida a las distintas “formas de vida” y de “ver el mundo”, al dotar de un contenido especial al derecho a la propiedad recogido en el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:

120. Asimismo, este Tribunal considera que los conceptos de propiedad y posesión en las comunidades indígenas pueden tener una significación colectiva, en el sentido de que la pertenencia de ésta “no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad” . Esta noción del dominio y de la posesión sobre las tierras no necesariamente corresponde a la concepción clásica de propiedad, pero merecen igual protección del artículo 21 de la Convención Americana. Desconocer las versiones específicas del derecho al uso y goce de los bienes, dadas por la cultura, usos, costumbres y creencias de cada pueblo, equivaldría a sostener que sólo existe una forma de usar y disponer de los bienes, lo que a su vez significaría hacer ilusoria la protección del artículo 21 de la Convención para millones de personas.

De esta forma, no sólo se reconoce los derechos culturales de las comunidades indígenas dentro del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, pese a no contar con una declaración específica de la materia, sino que la especial consideración de la cultura como “forma de vida” ha dotado de un contenido distinto –más amplio –a los derechos ya incluidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

RELATORÍA SOBRE DERECHOS DE LOS PUEBLOS ÍNDIGENAS (RELATORÍA)

La Comisión creó la Relatoría con el objeto de impulsar, sistematizar, reforzar y consolidar la acción que aquélla venía desarrollando en la materia. En este sentido, ésta se ha ocupado de lograr un mayor conocimiento del sistema interamericano de protección de los derechos humanos en general, y de la Comisión y la Corte IDH en particular, facilitando el acceso de los pueblos indígenas al sistema.

Ello ha contribuido, parcialmente, a que durante los últimos años, la jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos haya conocido casos y logrado importantes avances en el área de los derechos de los pueblos indígenas. Ello tanto a nivel de la CIDH, reflejado en los procesos de soluciones amistosas, decisiones en casos individuales y medidas cautelares, como en las resoluciones y sentencias de la Corte IDH. En el marco de su labor, ha realizado una serie de visitas a comunidades indígenas, efectuado reuniones y establecido relaciones de colaboración con organismos (gubernamentales y no gubernamentales) encargados de velar por los derechos de los pueblos indígenas y ha participado en seminarios sobre el Sistema Interamericano y los Derechos de los Pueblos Indígenas, en diversos Estados Miembros de la OEA.

Dentro de las principales labores de la Relatoría se encuentra la de prestar colaboración permanente al Grupo de Trabajo del Consejo Permanente de la OEA encargado de elaborar el “Proyecto de Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas”.

Actualmente, la Relatoría se encuentra preparando un estudio temático sobre el alcance del derecho a la consulta y su vinculación con el derecho sobre la tierra, el territorio y el acceso a los recursos naturales.

COMENTARIO FINAL:

Los derechos culturales no ocupan un lugar preponderante ni en el desarrollo teórico ni práctico de los derechos humanos. Desde la compresión misma de “cultura” como paso previo para identificar los derechos de aquellos que desean hacer ejercicio de sus “derechos culturales” o su “derecho a la cultura” hasta manifestaciones concretas de su ejercicio.

No obstante, la evolución es positiva desde que la idea ha pasado de una rígida y elitista, contenido en el PIDESC, a una un tanto más inclusiva, contemplada por la UNESCO a, finalmente, la acepción antropológica e inclusiva fruto de una labor de interpretación amplia del derecho, que ha permitido empoderar a las minorías lingüísticas, culturales y religiosas.

Ello se ha logrado, en gran medida, debido a la labor de los órganos que componen el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. En efecto, si bien no existe un instrumento normativo que aborde directamente los derechos de los pueblos indígenas como tales, tanto la Comisión Interamericana, como la Corte IDH, han utilizado los instrumentos ya existentes – la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos Humanos–, para proteger los derechos de los pueblos indígenas de manera indirecta.

Se trata por tanto de una tarea pendiente que no admite demoras desde que nuestra región tiene en los pueblos indígenas un pilar esencial de nuestra identidad histórica.

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* Profesora Principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Directora Académica del Instituto de Democracia y Derechos Humanos (IDEHPUCP) y Coordinadora de la Maestría en Derechos Humanos de la misma universidad.

** Asistente Académica de la Maestría en Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú.